स्थानीय न्यायिक समिति: सामर्थ्य र सीमा
स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ ले न्यायिक समितिको दुई खाले क्षेत्राधिकार तोकेको छ— एउटा विवादको निरूपण गर्ने र अर्को मेलमिलाप मात्र गराउने। त्यसमा पनि निरूपण गर्ने विवादमा मेलमिलापका लागि अधिकतम प्रयास गर्नुपर्ने साथै वडा तहमा मेलमिलाप केन्द्र सञ्चालनमा ल्याउनुपर्ने प्रावधानले उल्लिखित विधिको प्रवर्धनमा सहयोग पुर्याउने देखिन्छ।
अजय सुवेदी—
नेपालको संविधानले स्थानीय सरकारले न्यायिक अधिकारको अभ्यास गर्न पाउने परिकल्पना गरेको छ। विकेन्द्रित न्यायको सिद्धान्त बमोजिम सबै नागरिकले साना-तिना विवादको निरूपण/इन्साफ घरदैलो नजिकैको निकायबाट प्राप्त गरून् भन्ने हेतुले संविधानमै यो व्यवस्था गरिनु निश्चय पनि एक सान्दर्भिक कदम हो।
परम्परागत न्याय प्रणाली अनुसार न्याय सम्पादन नियमित अदालतबाट मात्र गरिने अभ्यासलाई आधुनिक राज्य संरचनामा केही परिमार्जन गरी वार्ता, मेलमिलाप र मध्यस्थता जस्ता वैकल्पिक विवाद समाधान (ADR) का उपायहरू बढी प्रचलनमा आएका छन्।
स्थानीय न्यायिक समितिको अवधारणा पनि यसैको उपज हो। वैकल्पिक उपायबाट विवादको निरूपण गर्नाले एकातिर नियमित अदालतको कार्यबोझ कम हुन जान्छ भने अर्कोतिर नागरिकको साना-तिना देवानी, करारीय तथा लेनदेन सम्बन्धी विवादमा लाग्ने श्रम, समय र धनको समेत बचत हुन्छ। यसले नागरिकको न्यायमा पहुँच वृद्धि गर्नमा सकारात्मक योगदान गर्दछ। यसै विषयलाई मध्यनजर गर्दै स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ ले स्थानीय न्यायिक समितिले विवादको निरूपण गर्दा मेलमिलापलाई प्राथमिकता दिनुपर्ने स्पष्ट कानुनी व्यवस्था गरेको छ।
संघीयतामा न्यायिक संरचना
नेपालको संविधानले विकेन्द्रित र पहुँचयोग्य न्याय प्रणालीको परिकल्पना गर्दै तीनै तहमा न्यायिक संरचना र अधिकारको बाँडफाँट गरेको छ:
संघीय तह: संघीय तहमा शीर्ष निकायका रूपमा सर्वोच्च अदालत र सो मातहतका उच्च अदालत तथा जिल्ला अदालत गरी तीन तहका नियमित अदालतहरू रहेका छन्। साथै, खास किसिम र प्रकृतिका मुद्दाहरूको कारबाही र किनारा गर्न कानुन बमोजिम गठन भएका विशिष्टीकृत अदालत (जस्तै: विशेष अदालत, श्रम अदालत), न्यायिक निकाय र न्यायाधीकरणहरू (जस्तै: वैदेशिक रोजगार न्यायाधीकरण) क्रियाशील छन्।
प्रादेशिक तह: नेपालमा एकीकृत न्यायपालिका (Integrated Judiciary) को व्यवस्था रहेकाले प्रदेश तहमा अलग्गै प्रकृतिको उच्च अदालत रहे तापनि त्यो सङ्घीय न्यायपालिकाकै संरचनाभित्र पर्दछ। यद्यपि, नेपालको संविधानको धारा १४८ मा प्रदेश कानुन बमोजिम स्थानीय न्यायिक निकाय गठन गर्न सकिने र उक्त निकाय जिल्ला अदालतको मातहत रहने व्यवस्था गरिएको छ। यो संवैधानिक प्रावधान हालसम्म कार्यान्वयनमा नआएकाले यसको व्यावहारिक स्वरूप कस्तो हुने भन्ने अन्योल बाँकी नै छ, तर विश्लेषणका दृष्टिले यसलाई प्रदेशको न्यायिक क्षेत्राधिकारसँग जोडेर हेर्ने गरिन्छ।
स्थानीय तह: स्थानीय तहमा संविधानको धारा २१७ बमोजिम कार्यपालिका अन्तर्गत गाउँपालिका उपाध्यक्ष वा नगर उपप्रमुखको संयोजकत्वमा ३ सदस्यीय स्थानीय न्यायिक समिति रहने व्यवस्था छ। यसका अतिरिक्त स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ ले स्थानीय तहमा वैकल्पिक विधिबाट विवाद समाधान गर्न वडा स्तरमा मेलमिलाप केन्द्रहरूको स्थापना र मध्यस्थता (Arbitration) सम्बन्धी व्यवस्था गरेको छ।
संस्थागत हुन नसकेको न्यायिक समिति
नेपालमा लिच्छविकालको ‘पाञ्चाली’ व्यवस्थादेखि नै स्थानीय तहबाटै न्याय सम्पादन गर्ने परिपाटी रहँदै आएको पाइन्छ। पछि विभिन्न शासनकालमा पनि स्थानीय स्तरमा विवाद निरूपणका अभ्यासहरू भए, तर ती कहिल्यै प्रणालीगत र संस्थागत हुन सकेनन्।
वर्तमान नेपालको संविधानले स्थानीय तहमा संवैधानिक रूपमै न्यायिक समिति (धारा २१७) को व्यवस्था गरेको छ। साथै, संविधानमा प्रदेश कानुन बमोजिम स्थानीय अदालत वा स्थानीय न्यायिक निकाय रहने प्रावधानसमेत उल्लेख छ। तर, न्यायिक समिति, स्थानीय अदालत र स्थानीय न्यायिक निकायबीचको अवधारणात्मक भिन्नता स्पष्ट हुन नसक्दा सोही अनुसारका संरचनाहरू अझै कार्यान्वयनमा आउन सकेका छैनन्। कतिपयले न्यायिक समिति र स्थानीय अदालतलाई एउटै रूपमा बुझ्ने गरेका छन् भने कतिपयले यसलाई फरक अवधारणाका रूपमा लिने गरेका छन्।
स्थानीय न्यायिक समितिहरू क्रियाशील भएको करिब एक दशक बितिसक्दा पनि यी निकायहरू संस्थागत हुन सकेका छैनन्। समितिमा मुद्दा हेर्ने अधिकारीहरू (संयोजक तथा सदस्यहरू) प्रत्यक्ष राजनीतिक पृष्ठभूमि र निर्वाचन प्रक्रियाबाट आउने हुँदा उनीहरूको जवाफदेहिता कानुन र न्यायप्रतिभन्दा पनि राजनीतिक दल वा आफ्ना ‘भोट बैङ्क’प्रति बढी केन्द्रित हुने जोखिम देखिन्छ। यसले गर्दा सामान्य सामुदायिक विवादहरूलाई पनि राजनीतिक चश्माबाट हेर्ने र न्याय मर्न सक्ने सम्भावना उच्च रहन्छ। अर्कोतर्फ, जनप्रतिनिधिहरू स्वयं कानुनी विषयका विज्ञ हुँदैनन् भने उनीहरूलाई निष्पक्ष र प्राविधिक सहयोग पुर्याउने कानुनी पृष्ठभूमिका स्थायी कर्मचारीको उचित प्रबन्ध हुन सकेको छैन।
नतिजास्वरूप, कानुनको उचित प्रक्रिया (Due Process of Law) अवलम्बन नगरी हचुवा, निकटता र राजनीतिक आस्थाका आधारमा निर्णय हुने परिपाटीले समितिको संस्थागत विकासमा गम्भीर बाधा पुर्याएको छ।
स्थानीय न्यायिक समितिको परिकल्पना गर्दा नीति निर्माताहरूले मुख्यतः दुईवटा पक्षलाई ध्यान दिएका थिए: साना तथा सामुदायिक विवादहरू नागरिकले समय, धन र झन्झटरहित तरिकाले स्थानीय स्तरमै समाधान पाउन सकून् र नियमित अदालतहरूको कार्यबोझ कम होस्। तर, १० वर्षको यो अवधिमा न्यायिक समितिहरूले कति परिणाम दिए र कति नतिजामूलक काम गरे भन्नेबारे कुनै ठोस अध्ययन, अनुसन्धान वा प्रभाव मूल्याङ्कन (Impact Assessment) हुन सकेको छैन।
समग्रमा हेर्दा, जुन उद्देश्यका साथ यो व्यवस्था ल्याइएको थियो, सो अनुसारको नतिजा निस्कन सकेको देखिँदैन। यसका साथै, स्थानीय न्यायिक समितिहरूले सम्पादन गरेका काम-कारबाही, मेलमिलाप तथा न्यायिक निर्णयहरूको व्यवस्थित अभिलेख संरक्षण (Record Keeping) गर्न सकेका छैनन्। अभिलेख संरक्षणको अभावमा ‘संस्थागत स्मरण’ (Institutional Memory) कमजोर बनेको छ। विगतका निर्णय र अनुभवहरूको व्यवस्थित अभिलेख नरहँदा न त विगतको वस्तुनिष्ठ समीक्षा हुन सकेको छ, न त यसले भावी दिशा निर्देश गर्न नै सकेको छ।
तसर्थ, न्यायिक समितिलाई पहुँचयोग्य न्यायको भरपर्दो माध्यम बनाउन यसलाई राजनीतिक प्रभावबाट मुक्त गर्ने, स्थायी कानुनी जनशक्तिको प्रबन्ध गर्ने, आधुनिक डिजिटल अभिलेख प्रणाली अपनाउने र स्पष्ट कानुनी अवधारणाका साथ सुधार गर्नु अपरिहार्य देखिन्छ।
स्थानीय न्यायिक समितिका चुनौतीहरू
आवश्यक आधारभूत पूर्वाधार, कानुनी स्पष्टता र संस्थागत तयारी बिना नै स्थानीय सरकारहरू क्रियाशील हुनुपर्दा तथा सङ्क्रमणकालीन व्यवस्थापनमा पर्याप्त ध्यान पुग्न नसक्दा हाल स्थानीय न्यायिक समितिका अगाडि निम्न बमोजिमका बहुआयामिक चुनौतीहरू खडा भएका छन्:
समितिको राजनीतिक प्रकृति र तटस्थताको प्रश्न: विश्वव्यापी रूपमा न्यायिक वा अर्ध-न्यायिक निरूपण गर्ने निकायमा कानुन र न्याय क्षेत्रका विज्ञहरूलाई निश्चित मापदण्डका आधारमा छनोट गर्ने अभ्यास छ। तर, नेपालमा न्यायिक समितिका संयोजक (उपाध्यक्ष/उपप्रमुख) प्रत्यक्ष बालिग मताधिकारका आधारमा र अन्य दुई सदस्य गाउँ/नगर सभाबाट निर्वाचित हुन्छन्। यसरी दलगत राजनीतिक पृष्ठभूमिका पदाधिकारीहरू कानुन र प्राकृतिक न्यायका सिद्धान्तभन्दा आफ्ना मतदाता र राजनीतिक दलप्रति बढी उत्तरदायी हुने जोखिम रहन्छ। यसले गर्दा न्यायिक निरूपणमा निष्पक्षता, तटस्थता र स्वायत्तता कायम राख्नु समितिका लागि ठूलो वैचारिक एवं व्यावहारिक चुनौती बनेको छ।
प्राविधिक र कानुनी दक्षताको अभाव: स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ ले पदाधिकारीहरूको न्यूनतम कानुनी योग्यता तोकेको छैन, तर जिम्मेवारी भने गम्भीर र प्राविधिक प्रकृतिका दिएको छ। उजुरीको प्रारम्भिक सुनुवाइ गर्ने, प्रतिवादी उपस्थित गराउने, अन्तरिम आदेश जारी गर्ने, प्रमाण बुझ्ने, मेलमिलापमा पठाउने र आवश्यकता अनुसार अन्तिम फैसला गर्नेसम्मका जटिल कार्यविधिको पालना गर्नुपर्ने हुन्छ। पर्याप्त कानुनी ज्ञानको अभावमा कार्यविधिगत त्रुटि (Procedural Error) हुने र फैसलाको वैधतामाथि प्रश्न उठ्ने उच्च जोखिम रहन्छ।
संयोजकको बहु-जिम्मेवारी र कार्यबोझ: गाउँपालिका उपाध्यक्ष वा नगर उपप्रमुख न्यायिक समितिको संयोजक हुनुका साथै कार्यपालिका अन्तर्गतका अनेकौँ महत्त्वपूर्ण जिम्मेवारीमा व्यस्त रहन्छन्। उनीहरूले: राजस्व परामर्श समितिको संयोजक, बजेट तथा कार्यक्रम तर्जुमा समितिको संयोजक, योजना तथा बजार अनुगमन समितिको संयोजक, गैरसरकारी संस्था समन्वय एवं कार्यवाहक अध्यक्ष/प्रमुखको जिम्मेवारी सम्हाल्नुपर्ने हुन्छ। यसरी राजनीतिक, विकास निर्माण र प्रशासनिक भूमिकामा दोहोरो/तेहेरो उपस्थिति हुनुपर्दा न्यायिक सम्पादनका लागि पर्याप्त समय र ध्यान दिन कठिन भइरहेको देखिन्छ।
प्रशासनिक तथा कानुनी जनशक्तिको अभाव: न्यायिक समितिको सचिवालय (Secretariat) सञ्चालनका लागि उजुरी दर्ता, म्याद तामेली, फैसला लेखन, अभिलेख संरक्षण र कानुनी परामर्शका लागि छुट्टै ‘न्याय/कानुन सेवा’ का कर्मचारीको अभाव छ। सबै प्रदेशहरूले स्थानीय सरकारी सेवा ऐन जारी गरेका छन् तर स्थानीय तहमा कानुनको जनशक्तिको विषयमा प्रायः प्रदेशहरूले दरबन्दी राख्न सकेका छैनन्। कानुनी जनशक्तिको दरबन्दी स्पष्ट नहुनुले न्यायिक प्रशासनिक कार्य थप भद्रगोल बनेको छ। यद्यपि गण्डकी प्रदेश र बागमती प्रदेशहरूले स्थानीय न्यायिक समितिको कामलाई सहजीकरण गर्न अधिकृत स्तरको न्यायिक सहजकर्ताको प्रबन्ध गरिदिएका छन्, तर स्थानीय तहको अपनत्वको अभाव, न्यायिक सहजकर्ताको उत्प्रेरणा तथा मनोबलको कमी र कमजोर संस्थागत जगका कारण अपेक्षित नतिजा दिन सकेको छैन।
वित्तीय तथा भौतिक स्रोत-साधनको साँगुरो दायरा: स्थानीय तहमा स्रोत-साधन र बजेटको बाँडफाँट गर्दा भौतिक पूर्वाधार (बाटो, भवन आदि) लाई मात्र प्राथमिकता दिने तर कानुनी सचेतना, न्यायमा पहुँच, मानव अधिकार र न्यायिक पूर्वाधार विकास जस्ता ‘सफ्ट’ क्षेत्रलाई उपेक्षा गर्ने परिपाटी छ। बजेटको अभावमा स्थानीय स्तरमा कानुनी साक्षरता र सचेतनामूलक कार्यक्रमहरू सञ्चालन गर्न सकिएको छैन। फलस्वरूप स्थानीय नागरिकहरूलाई स्थानीय न्यायिक समितिको क्षेत्राधिकारको सामान्य सूचना समेत नहुँदा न्यायमा पहुँच बढ्न सकेको छैन।
अन्तरनिकाय तथा अन्तरतह समन्वयको अभाव: अन्तरनिकाय तथा अन्तरसरकारी समन्वयको अभाव र कानुनी प्रावधान प्रष्ट नहुँदा स्थानीय न्यायिक समितिको न्यायिक निरूपण तथा फैसला/मिलापत्र कार्यान्वयनमा बाधा परेको देखिन्छ। मुद्दाको पक्ष अन्य स्थानीय तहमा रहेको अवस्थामा उक्त स्थानीय तहको न्यायिक समितिले म्याद तामेल गर्ने विषय, चल/अचल सम्पत्ति रोक्का गर्न बैंक तथा वित्तीय संस्था एवं भूमि प्रशासन कार्यालयहरूलाई कानुनले प्रष्ट म्यान्डेट नदिँदा उक्त विषयहरू कार्यान्वयनमा चुनौती छ।
अन्य व्यवस्थापकीय तथा सामाजिक चुनौतीहरू: न्यूनतम गोपनीयता र मर्यादा कायम हुने गरी छुट्टै इजलास कक्षको अभाव हुनु, जातभात, दाइजो, बोक्सी जस्ता सामाजिक कुरीतिसँग जोडिएका विषयलाई स्थानीय दबाबमा “मिलापत्र” गराउने गलत अभ्यासलाई रोकी मानव अधिकार र कानुनसँग तालमेल गराउनु, कार्यपालिका, वडा कार्यालय र अन्य विषयगत शाखाहरूसँग प्रभावकारी समन्वयको कमी जस्ता चुनौतीहरू विद्यमान छन्।
न्यायिक समितिका अवसरहरू
न्यायमा पहुँच: नेपालमा हाल ठुलो तप्का न्यायको पहुँचमा आउन सकेको छैन। न्यायमा सम्भ्रान्त वर्गको पहुँच मात्र स्थापित भएको अवस्थामा नजिकको न्यायिक निकाय भएको नाताले आम मानिसहरूमा न्यायमा पहुँच विस्तार गरी यसको दायरा फराकिलो बनाउन अहम् भूमिका खेल्न सक्छ। विशेष गरी शक्ति संरचनाको पिँधमा रहेका दलित, महिला, ज्येष्ठ नागरिक, बालबालिका र सीमान्तकृत वर्गका व्यक्तिहरूका लागि न्यायको पहुँच स्थापित गर्ने अवसर रहेको पाइन्छ।
संघीयताको अभ्यास: नेपालमा स्थानीय सरकारलाई संघीय एकाइका रूपमा परिभाषित गरिएको छ। समितिले न्यायिक अधिकारको अभ्यास गर्ने दुर्लभ अवसर समेत प्राप्त गरेको छ। अब स्थानीय तहबाट नै संघीयताको अभ्यासको अवसर प्राप्त गरी त्यसप्रति अपनत्वको भावना विकास गराउन जरुरी छ। स्थानीय तहमा कार्यपालिकाको अधिकार, विधायिकाको अधिकारका अतिरिक्त न्यायिक अधिकार प्रदान गरिएकाले संघीयताको वास्तविक अभ्यासको अवसर स्थानीय तहलाई प्राप्त भएको देखिन्छ।
संघीय एकाइबीचको सेतु: स्थानीय न्यायिक समितिको न्यायिक क्षेत्राधिकार प्रदेश कानुन र संघीय कानुनले तोक्न सक्छ। नागरिक न्यायको ढोका ढक्ढक्याउन स्थानीय सरकारसमक्ष पहिला पुग्छन्, त्यस्तो अवस्थामा समितिको क्षेत्राधिकारभित्र पर्ने देखिएमा विवादको निरूपण गर्ने र अन्य अवस्थामा क्षेत्राधिकार भएको निकायमा पठाउन सक्छ। कतिपय ऐनले त यसको विषयमा कानुनमा नै व्यवस्था गरिदिएको छ; जस्तै: बालबालिका सम्बन्धी ऐन, घरेलु हिंसा (कसुर तथा सजाय) ऐन इत्यादि।
द्वन्द्व समाधान: स्थानीय विवाद तथा तनावहरूको शान्तिपूर्ण समाधान गर्ने तथा समुदायमा सामाजिक सहिष्णुता एवं सौहार्दता कायम गराउन सहयोगी तथा पूरकको भूमिका खेल्न सक्छ।
वैकल्पिक उपायबाट विवाद समाधान: स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ ले न्यायिक समितिको दुई खाले क्षेत्राधिकार तोकेको छ— एउटा विवादको निरूपण गर्ने र अर्को मेलमिलाप मात्र गराउने। त्यसमा पनि निरूपण गर्ने विवादमा मेलमिलापका लागि अधिकतम प्रयास गर्नुपर्ने साथै वडा तहमा मेलमिलाप केन्द्र सञ्चालनमा ल्याउनुपर्ने प्रावधानले उल्लिखित विधिको प्रवर्धनमा सहयोग पुर्याउने देखिन्छ।
नेतृत्व निर्माण: स्थानीय स्तरबाट राजनीतिक नेतृत्व मात्र विकास नगरी न्यायिक विषयमा समेत नेतृत्व विकास गराउने अवसर प्राप्त छ। राजनीतिक रूपमा निर्वाचित भए पश्चात दलीय आग्रह र पूर्वाग्रहबाट मुक्त भई जनताको सेवामा समर्पित तुल्याउन समेत यसले सघाउ पुर्याउन सक्छ। अबको लामो अवधिसम्म गरिने स्थानीय तहको न्यायिक अभ्यासले महिला, विपन्न वर्ग तथा सीमान्तकृत व्यक्तिहरूलाई सशक्तिकरणको अवसर प्रदान गरी नेतृत्व निर्माणमा सघाउ पुर्याउने देखिन्छ।
सहभागितामार्फत सुशासन: न्याय बिना शान्ति, शान्ति बिना विकास र विकास बिना सरकारले वैधता पाउन नसक्ने हुनाले न्यायिक सम्पादन कार्यमा गरिब, महिला, बालबालिका, घरेलु हिंसा पीडित र सीमान्तकृतहरूको सहभागितामार्फत न्यायिक पहुँच विस्तार गर्न सकिन्छ।
निष्कर्ष
यसरी स्थानीय न्यायिक समितिका चुनौतीलाई सहजतापूर्वक सामना गर्दै अवसरको अधिकतम उपयोग गरी स्थानीय न्यायिक समितिलाई सक्षम, सबल र सुदृढ बनाई न्यायिक सम्पादन गर्न सकेको खण्डमा स्थानीय सरकारलाई संस्थागत गर्नमा सघाउ पुग्छ। यसरी स्थानीय सरकार अधिकार सम्पन्न र स्रोत-साधन युक्त भएको वास्तविक अनुभूति नागरिकहरूले गर्न सक्छन्।
(लेखमा प्रस्तुत विचार लेखकका निजी विचार हुन्।)
